Уточнен порядок оспаривания решений и действий органов публичной власти

28 июня 2022 года Верховный Суд принял постановление Пленума № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», которым уточнил правила оспаривания решений и действий органов публичной власти.

Общие положения¹

• главы 22 КАС и 24 АПК позволяют рассматривать споры в сфере публичных отношений по решениям и действиям (бездействиям) органов публичной власти и должностных лиц, выраженных как в письменной, так и в устной, как в нормативной, так и ненормативной форме;
• по правилам глав 22 КАС и 24 АПК могут быть оспорены: (1) индивидуальные решения, не обладающие нормативными признаками, т. е. не содержащие общеобязательных правил и (2) действия, не выраженные в форме решений, или бездействие, которые могут влечь нарушение прав как конкретного субъекта, так и неограниченного круга лиц;
• не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания акты налоговых, таможенных проверок и иные акты, которые служат лишь средством фиксации выявленных нарушений. Обжалованы могут быть решения органов, основанные на данных актах, поскольку сами акты проверок можно обжаловать только в строго установленных случаях²;
• не могут быть оспорены документы, подтверждающие определённые обстоятельства: удостоверения, справки и т.п.;
• не допускается обжалование решений и действий лиц, которые связаны с исполнением положений УИК, а также УПК и КоАП, напрямую влияющих на установление виновности лица или порядок обжалования которых установлен в УПК, иными главами АПК и КоАП. При этом может быть оспорено, к примеру, применение мер обеспечения производства, если такое применение напрямую не связано с установлением факта виновности лица и нарушает права заявителя.

Порядок обращения в суд³

• суды выбирают вид судопроизводства, исходя из правоотношений, на которых основано требование заявителя. Неправильное наименование процессуального документа («исковое заявление» или «заявление» вместо «административного искового заявления» для КАС и «заявления в порядке главы 24 АПК» для АПК) не влияет на вид судопроизводства и не может являться основанием для отказа в принятии заявления к производству;
• если суд установит, что оспариваемый акт содержит правовые нормы, то суд возвращает соответствующее заявление, если дело ему неподсудно. Если дело всё ещё остаётся в подсудности этого суда, но вид судопроизводства меняется, суд оставляет заявление без движения для устранения недостатков заявлений, подаваемых по правилам главы 21 КАС или главы 23 АПК. Если оспариваемый акт содержит правовые нормы только частично, то заявление принимается к производству в части оспаривания ненормативного содержания;
• административными истцами, помимо граждан и юридических лиц, могут выступать органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица данных органов, а также уполномоченные по правам человека, прокуроры и иные лица, наделенные полномочиями по обращению с административными исками в защиту неопределенного круга лиц (публичных интересов);
• дела об оспаривании решений и действий по общему правилу подсудны суду по месту нахождения органа, вынесшего оспариваемое решение. При подаче административного искового заявления (по КАС) подсудность может быть определена по месту жительства гражданина-истца или по адресу организации – административного истца (за исключением случаев оспаривания постановлений ФССП и действий приставов-исполнителей). Также иск может быть подан в суд по месту исполнения оспариваемого решения, если полномочия органа распространяются на несколько районов, на субъект РФ, несколько субъектов или всю территорию РФ (к примеру, по месту осуществления исполнительных действий).

Рассмотрение дела⁴

• суды не связаны правовой квалификацией отношений, которую указывают заявители, поскольку суд вправе признать решение законным или незаконным со ссылками на нормы права, которые в этом решении не указаны;
• суд по собственной инициативе вне зависимости от заявления истцом устанавливает факт нарушения прав, соблюдение сроков, уважительность пропуска срока на обращение в суд;
• суд может без ходатайства лица признать уважительной причину пропуска срока на обращение, когда лицо разумно полагало, что защита его прав будет осуществлена без обращения в суд (обращение с жалобой в административном порядке), хотя в иных видах судопроизводства всё ещё действует принцип, что суд не оценивает обстоятельства пропуска срока без соответствующего заявления стороны;
• если срок пропущен по причине неверного оформления документов (что послужило основанием для возвращения заявления), то срок не подлежит восстановлению. Однако если заявитель приложил не весь комплект документов не по своей вине (например, государственные органы не выдали документы в установленный срок), то такое обстоятельство является уважительной причиной пропуска срока;
• суд должен учитывать, что законность (то есть формальное соответствие закону) оспариваемых решений не является основанием для отказа в оспаривании, так как зачастую допущенные нарушения формально соответствуют законным требованиям, но содержательно и в конкретных условиях могут нарушать права заявителей. ВС указывает, что заявитель не должен обременяться обязанностями лишь с целью соблюдения формальных требований закона. Таким образом, суд должен проверять, является ли объект оспаривания (решение, действие, бездействие) обоснованным, разумным и необходимым для достижения правовых целей. При этом отсутствие вины органов публичной власти не является основаниям для отказа в удовлетворении административного иска;
• путём искового производства проверяется законность решений о ведении ЕГРЮЛ и ЕГРН. При разрешении вопроса о возможности совместного рассмотрения имущественных и неимущественных требований суд должен руководствоваться принципом процессуальной экономии. Ввиду этого требования, регулируемые положениями гражданского законодательства, должны быть выделены в отдельное производство лишь при невозможности их совместного рассмотрения с требованиями о нарушении административного производства. К примеру, обособленному рассмотрению подлежит рассмотрение требований о присуждении компенсации за причиненный моральный вред;
• в случае признания решения или действия органа публичной власти незаконным, суд вправе указать административному ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права, при этом установив разумный срок на исполнение данного требования. В целях укрепления законности суд может указать на необходимость публикации исправленного решения административного органа;
• судам необходимо самостоятельно осуществлять контроль за исполнением решений. Если должностные лица не устраняются правонарушения, то суд наложить на них судебный штраф;
• дела об оспаривании ненормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности рассматриваются по правилам главы 24 АПК. Суд вправе в рамках такого спора рассмотреть имущественное требование или выделить его в отдельное производство. Для своевременного устранения органом или должностным лицом выявленного нарушения суд может присудить в пользу лица, чьи права нарушены, астрент;
• суд при проверке решений органов власти, которые при его вынесении имели возможность усмотрения, проводит проверку реализации такого усмотрения. Нарушение данного предела усмотрения вопреки законным целям или требованиям соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и, как следствие, признания оспариваемого решения незаконным;
• если законом установлен конкретный порядок принятия решения органами публичной власти, то суд проверяет такой порядок принятия решения;
• акты, содержащие разъяснения законодательства (методические рекомендации, справки, письма и т. д.), которые учитывались органом публичной власти при вынесении решения, также должны учитываться судом при анализе законности принятого решения. Суд может их не учитывать, если они противоречат закону;
• суд, признавая оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий;
• суд при принятии решения по делу о защите прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц (публичных интересов) вправе определить способ размещения информации о принятом решении, обеспечивающий свободный доступ к этой информации любого лица (гражданина или организации), права, свободы, законные интересы которого могли быть нарушены оспоренным решением;
• в рамках административного судопроизводства невозможно совместное рассмотрение дел гражданского и административного характера, однако в рамках арбитражного судопроизводства такое одновременное рассмотрение дел возможно с целью реализации принципа процессуальной экономии.

¹п. 1–8 Постановления.
²ч. 2 ст. 90 ФЗ от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ».
³п. 9–14 Постановления.
⁴п. 15–34 Постановления.